——中国保安业所处的法制环境亟待改善
朱忠裕
当代中国内地第一家保安公司诞生于1984年的深圳市蛇口区，此后得以稳步发展。截止2002年底，中国内地有正规保安服务公司1500多家，经严格培训的保安从业人员46.3万人，但实际从业人数达140万人。保安业务主要涉及门卫、守护、巡逻、营业性文体活动的安全服务、道路交通协管、特殊性安全服务、保安器材营销、保安咨询、承接安防工程和建立安防系统、社会性保安服务等。由于主管部门实行行政垄断、“画地为牢”政策，保安业普遍存在产权不清、政企不分、管理混乱、经营主体单一、服务领域过窄、队伍素质偏低、产品技术含量不高、缺乏国际竞争能力等一系列问题，呈现低层次运作状态。而这一切都与保安业所处的尴尬的法制环境密切相关。
保安业呼唤《反垄断法》
在中国，由于缺少一部以行政垄断为主要规制对象的《反垄断法》，其他专门性立法也不成气候，使得经济运行中行政性垄断仍然大量存在。这一问题在我国保安业18年的发展历程中已表现得十分突出:
我国保安业自诞生之日起就始终被置于公安机关的绝对领导之下，公安机关一直是用过去管理联防组织的模式去管理企业。保安公司从成立时的资金筹集到保安设备的购买及办公地点的选址，从经理和主要业务骨干的选派、委任到保安人员的招聘和政审，从公司的经营业务范围到警械的使用及具体收费标准，从保安人员的培训、管理到规章制度的制定，全部由公安机关一手包办。公安机关既是直接建设者、运行者，又是调控者和监管者。通俗地说，也就是把球场上的运动员、裁判员、教练员的职责揽于一身，生怕有管理不到位之处。如此以权力指挥企业的做法，使得保安公司成为一个发育不良的怪胎——像企业又不是真正意义上的企业，像事业（单位）又不是事业单位，像“第二警察”机构又不是警察机构。严重影响了我国保安业市场化、产业化、规模化、国际化的进程。
在中国，保安业主管部门奉行的是关门主义，境外资本和境内民间资本一律不允许进入。不仅独家垄断，还实行严格的地区封锁政策，公安部规定保安公司“一个城市只设一家，少数大城市可设两家。”这种人为的行业垄断、地区分割，严重背离了市场经济的规律与规则，限制了保安公司在不同地区之间的竞争，使我国保安业一直停留于小打小闹状态，出现谁也做不大的困境；更别说充分利用我国的人力资源优势，参与国际间的竞争了。问题的严重性还在于，主管部门认为这种行政管制手段用起来顺手和放心，省却了境外资本和民间资本进入后一大堆管理上的“麻烦”。同时这还是一道防护自身利益免遭损失的铜墙铁壁（绝大多数保安公司是由当地公安干警充当股东的）。保安公司也安心，因为“独此一家，别无分店”，没有竞争的压力，尽可以躺在垄断经营的温床上活得有滋有味。整个保安业都信奉这样的口号：“保安要发展，公安是靠山”,而市场经济所要求的市场主体意识、契约意识、法律至上意识、科技兴业意识，还没有完全在21世纪的中国保安行业文化中扎下根基。
现在企业制度远离保安业
众所周知, 股份有限公司是现代企业制度中最为成熟的形态。而目前的中国保安企业基本上还是以有限责任公司的组织形式一统天下，股份制公司仅少量出现在由银行组建的专业押运公司领域，上市的保安公司全国则没有一家。保安有限责任公司大致存在着三种不同的组织模式：一是由公安干警和少量非公安干警充当股东的公司；二是由地方公安机关单独投资的国有独资公司；三是完全由银行独资的押运公司。我们知道，有限责任公司这种企业组织形式最大的弱点是，企业发展所需资金除了自我积累和向银行贷款外，无法通过资本市场渠道解决。公安机关出于本部门资产保值增值的担心，普遍不愿借助企业家人才市场聘请职业化经理人管理企业，而更倾向于向保安公司派遣警官，让他们担任保安服务公司的经理或重要的中层干部职务。这些人或许对治安防范业务很熟悉，但很少有人具备现代职业化经理人的素质。同时由于被派遣的人员并没有改变人民警察的身份，纪律并不允许他们获取第二份的工资。也就是说，企业经营效益的好坏并不与经营管理者的薪金报酬直接挂钩，这在无形之中也使企业内部的利益动力机制受到削弱。可以说，我国的保安公司尽管名为“公司”，但与《公司法》所要求的建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度目标，相距还甚远。
部门特权何其多
问题并不仅仅止于上述这些。我们可以透过限制保安业竞争这扇窗口，窥见政府主管部门在依法行政方面的诸多遗憾：1、我国相关企业法规定，全民所有制企业必须实行所有权和经营权分离，企业依法享有经营管理的自主权。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。2、我国的《公司法》、《人民警察法》、《国家公务员暂行条例》都明令禁止包括人民警察在内的国家公务员从事营利性的经营活动或者受雇于任何组织和个人。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。3、我国的《反不正当竞争法》明令禁止政府滥用权力限制竞争行为。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。4、以国务院行政法规形式发布的《指导外商投资方向规定》，并没有把保安业列入限制类和禁止类外商投资项目。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。在公安部2000年出台的《关于保安服务公司若干规定》中，我们可以从中发现太多的权力不受制约的人治烙印和部门特权倾向。
法律夹缝中生存的侦探业务
中西方刑事诉讼法律制度的不同，直接涉及西方保安业的两项主要业务种类——侦探调查和测谎审查能否移植到中国的问题。西方国家的侦探调查业和测谎审查业之所以会有一定的生存发展空间，很大程度上取决于英美法系国家的法律传统——刑事侦查体制的双轨制。在英美法系国家，刑事案件的调查不被认为是国家机关的垄断权力，不仅检察机关可以要求和指导侦查人员（一般为警察）对案件进行调查，犯罪嫌疑人也可以聘请辩护律师和私人侦探及民间鉴定人员调查案情和收集证据，两者同时展开并相互制约。在这种法律制度下，英美法系国家的侦探调查和测谎审查业务长盛不衰，仅英国现在就有3000多个私人侦探所，从业人员在1万人以上；测谎仪器自1921年美国加利福尼亚州首次在审讯中投入使用以来，现已成为西方国家保安公司的常用设备，在刑事侦查中发挥了重要作用。耐人寻味的是，近几十年来，许多实行单轨式侦查体制的大陆法系国家，也正向双轨式侦查体制靠拢。所谓单轨式侦查体制，即只有国家侦查机关才有侦查权，公民个人无权进行侦查活动。侦查被认为是国家侦控机关的单方行为，犯罪嫌疑人负有忍受国家执法机关侦讯的义务，辩方即使认为有证明自己无罪或罪轻的证据，也只能请求国家侦控机关或审判机关收集。为了克服单轨式侦查体制下侦控机关在收集辩护证据方面的天然不足，法国、德国等大陆法系国家已相继修正了刑事诉讼法，私人调查权由此得到了大陆法系国家官方的承认。现在，法、德两国保安公司的侦探业务和测谎审查业务都非常发达，私人侦探和测谎审查人员已成为像律师和医生一样的普通职业。在中国大陆，侦查体制由于受大陆法系的影响，罪案的调查权（包括使用测谎仪器的测试决定权）只能由侦查机关（含公安机关、国家安全机关和人民检察院）行使。民间的“福尔摩斯”在司法机关眼里是个头疼的家伙。自1992年中国当代第一家侦探机构——上海社会安全咨询调查事务所诞生以来，全国的大中城市已相继成立了上百家类似机构。香港的侦探社也在京沪两地设立了分支机构。它们大多打着“调查中心”、“信息咨询”的旗号，游走在法律的边缘。其业务主要集中在民商领域，像商务资信调查、协助企业打假、查找失踪人口、追踪逃逸债务人财产下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海从事的就是此类业务。当然不排除有些人已涉足婚外情调查领域。1993年，公安部曾发布《关于禁止开设“私人侦探所”性质的民间机构的通知》，一纸禁令使这些私人侦探转为了“地下工作者”。然而由于社会经济的发展、非公有制企业和外商投资企业日益增多，以及制假售假违法犯罪案件猖獗、知识产权纠纷数量上升、公民法律意识增强，使得社会对证据的需求量也越来越大，我国私人侦探业的地下业务量增长迅猛。但要使这一在法律夹缝中生存的行业合法化，最终还取决于我国刑事诉讼法律制度与国际惯例接轨的步伐。我国的测谎技术尽管从1991年开始已在司法实践中推广应用，但由于单轨式侦查体制的制约，目前还完全垄断在侦查机关手中。
不得不从事生产和商贸活动的公司
在西方国家，保安业属高新技术产业，所提供的安全技术防范跨国经营收入是保安公司盈利的主要来源。像美国的伯恩斯公司、法国的Ｒ·施勒保安服务中心、英国的克伯保安公司、加拿大的通达保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技术防范型经营模式而独领风骚的全球性跨国公司，其创造的价值在国民经济中所占比重较大。像日本西科姆保安公司一度还跻身世界500强企业之列。
在中国，绝大多数保安服务公司仍以提供“看家护院”的人力守护服务为主，科技含量低，安全技术服务开展缓慢，由此带来的问题是：所需人力多、消耗大、经济效益低，难以满足与现代化、智能化犯罪作斗争的需要。1999年2月，美国大使馆曾正式照会我国外交部，要求请泰国的保安公司参与使馆内的安全警卫工作。这可以看作是对我国保安业敲响的警钟。由于我国保安业的发展长期处于粗放型经营状态，使这一行业难以跨出国门，参与国际市场的竞争。美国遭到“9·11”恐怖袭击后，欧美国家的保安业火爆异常，保安人员一度供不应求，仅美国就有相当于1000亿元人民币的投资机会，但我国的保安业却很难从中分得一杯羹。这除了与我国科技实力不强的因素有关以外，政策性的制约因素也不容忽视。公安部的《关于保安服务公司若干规定》明令禁止保安服务公司从事生产和商贸活动，并且不得接受企业挂靠，不得延伸办企业，等等。这种不合理的规定，使我国治安防范产业的两大支柱——保安业与安防产品制造业长期处于分兵把守、各自为战的“两张皮”状态，严重削弱了保安业的国际竞争力。
盼望尽快出台《保安法》
中国已于2001年12月11日正式加入世界贸易组织。在五年过渡期后，也就是2006年12月11日，中国对外做出的包括服务行业在内的各项对外开放的承诺将变成现实。保安业在世界贸易组织《服务贸易总协定》中列入商务服务类别。对这一行业的外资进入问题，我国政府并没有特别的承诺或对外商有特别的限制。这也就意味着我国管理和技术水平相对落后的保安业，即将被迫与发达国家的一些强势企业同台竞技。目前欧美、东南亚的一些跨国公司已经在国内设立了相关办事机构或聘请专人开展市场调查，有的甚至已与国内有关方面谈妥了过渡期后的合资合作事宜。闭关自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解决问题。可以预言，未来保安服务市场的竞争将相当激烈和残酷。对此，分管保安业的公安部副部长罗锋曾大声疾呼：“我们自己再不能举步不前、犹犹豫豫了，千万不能错过这个发展的机遇！”
要想“与狼共舞”、从容应对，尽快出台一部完整的《保安法》或全国性的《保安条例》就成了关键。
在大多数西方国家，保安业除受到本国公司法、反垄断法等经济法律法规支持和约束之外，还受到本国专业法律法规的制约和保护，由此形成了保安业发展的双重保障和约束机制。例如，欧洲大部分国家都制定了不同形式的保安业行政法规；美国各州制定的有关保安法律更是纷繁复杂；日本、韩国的保安业又称警备业，故日本的保安法又称《警备业法》，韩国也专门制定了《用役警备业法》；新加坡的保安法律也很完善，专门有《工商保安公司法》。在中国，近年来不少省、市、自治区根据保安业在当地发展的实际情况，也陆续制定了一些地方性法规或规章。由于这些地方性法规、规章都是由有关省份的公安厅参照公安部的红头文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不负责的干预进行了制度化。迄今为止，我国除了有一部规范专职守护押运人员枪支使用管理的行政法规外，尚没有一部完整的《保安法》或全国性的《保安条例》，这使我国的保安业面临的许多棘手问题都无法可依。
为了充分利用加入世界贸易组织后的过渡期这一难得的发展机遇，保安业再也不能等待了。
我国保安业市场准入思考
我国保安业发展至今已有19年历史了。19年来，行业主管部门对保安业一直实行的是行政管制、垄断经营、地区封锁政策，即使在我国加入世界贸易组织后也没有丝毫的松动。那些明显与贸易自由化、促进公平竞争等世界贸易组织基本法律原则相悖的部门保护主义规章和地方性法规，并没有得到全面清理、修改或废止。由此引发的与外商在市场准入问题上的争议已到了白热化程度。而主管部门仍在等待观望之中，希望国家以保护幼稚产业和维护国家安全为由，对这一行业继续实行部门既定的特殊贸易保护政策。同时，如果保安业一旦允许外资进入的话，也就意味着必须按照世界贸易组织主张的非歧视贸易原则，对内资进入这一领域实行国民待遇。
该不该把保安业当作幼稚产业并继续采取特殊的保护措施
诚然，我国当代保安业起步是比较晚，底子也比较薄，但这只是与一些传统产业比较而言。与IT业、家用电器业、房地产业等新兴行业相比较，保安业起步还算是比较早的。现在那些新兴行业不是也涌现出了像海尔、春兰、联想、北大方正等一大批具有国际竞争实力的大型企业集团了吗？对此，我国的保安业应该摒弃夜郎自大的心态，真正感到汗颜才是。再与港台地区的保安业相比较。香港的保安业起步于上世纪70年代，台湾的保安业则与大陆同龄，可现在两地都有了一批称雄东南亚的巨型企业。仅台北市就有各类保全股份有限公司（台湾的保安业称“保全业”）和外国跨国公司的分支机构77家。在岛内拥有61家分支机构的中兴保全股份有限公司，靠经营驻卫保全业务起家，如今的经营范围除了传统的保安服务和安防产品制造以外，已拓展到电视传媒、电信、期货、证券等领域。反思大陆的保安业，尽管18年来队伍呈滚雪球似的壮大，但就产业集中度和企业规模而言，在现行体制下却是一个永远也长不大的侏儒。从这个意义上来说，我国大陆的保安业的确“幼稚”。但这样的“幼稚”，不是缺乏关爱造成的，而恰恰是宠爱和保护过了头！对于这样一个拥有140万从业人员而又缺乏竞争力的“虚胖型孩子”，得让他去经风雨、见世面，到市场经济的大潮中去磨练一番。当然，在市场开放的前期，必要的保护还是需要的。但各项保护措施必须在世界贸易组织规则所允许的范围之内，保护力度应适当而不能过大，仅以达到限制和消除过度竞争为目的，而且保护的目的也是为了能够尽早取消保护。
保安业市场准入自由化后 会不会引起行业市场混乱
保安业市场开放以后不至于像有些人想象的那样，会天下大乱，而恰恰是有利于天下大治。保安行业有它一定的特殊性，其服务的种类、数量和质量等不仅关系到受益方的切身利益，而且，运用不当也会变为某些人实现自己利益、伤害他人的手段。当前，少数保安人员为了效忠雇主动辄打人的事件屡屡发生就是明证。出现这样令人遗憾的事件，媒体一般认为是政府管制不严的结果。这种认识有一定道理，但很不全面。应该说，保安业现在出现的这样那样的问题，是政府在该管的地方管得不严，在不该管的地方管得过死造成的。归根结底，是垄断体制下市场秩序不规范所导致的结果。保安业的社会目标是为了维护社会治安，保安人员任何扰乱社会秩序的行为，都是与这一行业的价值目标背道而驰的，也是与这一行业所应遵循的职业道德格格不入的。因此，无论是由谁来办保安企业，无论是在国外还是在国内，没有一个正规保安企业的老板会纵容雇员去替客户充当打手的。否则，这等于拿自己的企业在搞自杀性的游戏。事实上，保安打人事件大多发生在单位自建的保安组织。其原因主要在于这些非正规的保安人员必须服从本单位的商业利益，否则这些人将面临饭碗被砸的危险；再有就是这些保安组织所雇佣的人员没有严格的从业资格准入限制，平时也缺乏职业道德方面的教育。在西方国家，并不存在这样的单位自建组织，任何单位和场所需要保安人员，都必须由持有营业执照的保安公司派驻。被派驻的人员对客户所提出的超出合同约定的要求有权加以拒绝，而不必担心自己会遭致保安公司的解雇（因为这种行为是保安公司所倡导的），顶多换个地方执勤而已。这也就是西方国家保安业十分注重操守，没有那么多的违法违纪事件的原因。其动因恰恰在于市场竞争的激烈。企业要想在竞争中求得生存和发展，良好的形象就是维系企业命脉的最重要的生命线。而要维护好企业形象，除了做到纪律严明、依法执业以外，还必须依靠一支高素质的职工队伍。因此，可以得出以下结论：保安业的乱与不乱，并不在于企业由谁来办（即使是一位不懂保安业务的农民投资商，他也会想方设法聘请高人来管理企业的），而在于市场有没有竞争、市场有没有规则。只要对申请执业的投资者的资质条件和从业人员的准入资格进行严格的审批，按国际通行的市场规则进行依法管理，市场放开不一定会乱。相反，严格限制各类投资主体进入，实行垄断经营，必然使居于垄断地位的国有正规公司的服务产品价高质低，服务品种难以满足市场多样化、多层次的需要，从而导致各种杂牌保安组织乘隙扰乱市场，甚至为地下经营创造条件，如此这般，保安业仍然会像现在这样。 保安业市场对内对外开放后 会不会危及国家安全、 引发社会动荡
首先，从宏观层面来看，国家安全是一个动态的、综合性的概念，它囊括国防安全、生态安全、经济安全、生产安全、社会公共安全、文化安全、公共卫生安全、信息安全等诸多层面。如今，文化、教育、环保、信息等行业都已走上了以产权制度多样化、投资主体多元化、市场竞争日趋激烈化为主要特征的产业化发展之路，银行、保险、电信、医疗卫生等市场也在逐步地实行开放。这些涉及国家安全的行业在与国际惯例接轨的进程中，非但没有危及国家的经济、文化、生态、信息安全，相反倒是增强了国家的综合实力，同时也提高了行业自身的抗风险能力。保安业市场开放后，归根结底它不过是一个商务服务行业。它并不干预国家的政治生活和司法独立，也不介入国家的行政执法，如何会危及国家安全呢？
其次，从微观层面来看，保安人员责任无限（可能会付出生命的代价），但权力却极为有限。按照我国现行的法律和政策，除了专职守护押运人员（主要集中在银行业和其他关系国计民生的重点单位、要害部位）可以在执行任务时配备公务枪支以外，其他保安人员与普通百姓相比，在行使权限方面并没有任何特殊权利，他们履行职责依据的是任何公民都具有的正当防卫权和对现行作案人员的扭送权，以及对正在发生的治安灾害事故的救护权。他们也不像警察那样拥有盘查权和搜查权，甚至也不包括出警权和处警权。与其他百姓惟一不同的是，保安人员执勤时可以持一根不具备杀伤力的橡胶警棍。就执勤器械而言，这与其他公民可以合法地持一根木棍进行自卫也没什么两样。因此，如果担心保安服务市场开放后会影响公共安全的话，可以对武装守护押运企业的市场准入进行必要的限制，而没有必要对全行业实行市场封锁。
再次，从横向比较来看，国际上尚没有私人保安业危及国家安全的先例。全世界186个国家中，有154个国家有保安业。除新加坡外，其余153个国家的保安业均是民营企业占主导地位。即使是在越南，其保安业也完全实行了私有化。回顾西方保安业150多年的历史，我们很难找到私人保安业危及国家安全的先例。只是在个别国家和地区出现过保安人员受雇于黑社会组织，为其头目充当私人保镖的情况。
发展是执政兴国的第一要务
保安业的发展已到了历史的十字路口。加快发展的历史机遇不等人，强军压境的逼人态势不等人，社会治安的严峻形势不等人。保安业的加快发展惟有改革开放。改革开放的关键在于体制创新。
建议对保安业管理体制进行改革。可以参照国际通行做法，重新划归保安业的行业管理职能部门，加强对保安业的治安行政管理（保安业可列入特种行业进行治安行政管理）。待时机成熟后，对保安业的行业管理，还是要通过培育和发展行业协会的办法，引导保安服务企业走行业自律之路。
只要把阻碍保安业发展的最大拦路虎——体制问题解决了，相信这一行业其他问题都可迎刃而解。保安业加快发展的春天翘首可待。
背景资料
西方保安业的发展历程
在西方保安史上，美国人阿伦·平克顿于1850年创建的平克顿侦探公司，被认为是保安行业兴起的开端。它的早期业务主要是侦破发生在铁路上的盗窃案件和向铁路公司提供各种警卫性服务。之后，其不断扩大工作范围，并且在侦破许多刑事案件方面立下了汗马功劳。
西方保安业真正成熟是在第一次世界大战以后，服务的中心，从单纯的犯罪案件后的调查转移到了综合性的多种危险前的预防，自此，西方保安业进入高速发展阶段。在整个社会治安防范体系中，保安业也从警察机构的辅助角色，渐渐居于中心的地位。进入20世纪60年代以后，西方保安业终于形成一个以侦探调查、警卫巡逻、武装押运、保安设备、保安咨询和测谎审查等为主要业务形式的庞大的社会职业。以美国为例，到20世纪末，全美保安业已发展成为拥有从业人员210万人、4万多家保安公司、每年开支217亿美元、营业收入1000亿美元的庞大产业。其从业人员是全美警察总数的3.5倍，其开支比全美警察机关多出58％，其营业收入约占美国GDP的1％。在种族冲突激烈的南非和以色列，保安业已跻身国民经济十大支柱产业之列。
进入21世纪以后，在席卷全球的行政改革浪潮推动下，西方国家正在展开第五次警务革命，保安业的社会地位进一步攀升。这次警务革命提出的理论口号是：“国家警察与社会警察并存。”所谓社会警察，也就是私营保安公司的从业人员。西方国家政府认为，应该通过进一步发展保安业，并允许其替代国家警察的部分职能，迫使警察机构改变服务态度，提高工作效率和资金使用效益，节约行政开支，从而形成国家警察与社会警察相互竞争的态势。例如,在英国，保安公司已开始替代警察接管维持法庭秩序和管理监狱的工作。
中国保安业的发展历程
中国保安业的产生要追溯到1400多年前的北魏末年。当时的一些武艺高强人士，已把专门护送富贵人家出行和确保财物长途运输安全作为一项谋生手段，但这仅还是一种个体性质的职业行为。到了明朝中叶，随着商品流通的日趋活跃，人财物的流动促使专门从事有偿护卫服务的镖局应运而生，并在清朝得以空前发展，仅北京就有十余家。清末创办近代意义上的专门警察机构后，镖局走向衰落。1921年，北京最大的镖局——会友镖局摘下最后一块牌匾，标志着带有浓重封建色彩的中国旧保安业完全退出历史舞台。
20世纪80年代，处在改革开放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中国内地第一家保安服务公司。这一做法随即得到了我国最高领导层的重视。1985年的全国政法工作会议决定在国内大中城市予以推广。此后，保安业得以稳步发展。截止2002年底，中国内地有正规保安服务公司1500多家，经严格培训的保安从业人员46.3万人，但实际从业人数达140万。保安业务范围主要有门卫、守护、巡逻、营业性文体活动的安全服务、武装押运、道路交通协管、特殊性安全服务、保安器材营销、保安咨询、承接安防工程和建立安防系统、社会性保安服务等。
作者单位：江苏常州新北区委政法委
朱忠裕
当代中国内地第一家保安公司诞生于1984年的深圳市蛇口区，此后得以稳步发展。截止2002年底，中国内地有正规保安服务公司1500多家，经严格培训的保安从业人员46.3万人，但实际从业人数达140万人。保安业务主要涉及门卫、守护、巡逻、营业性文体活动的安全服务、道路交通协管、特殊性安全服务、保安器材营销、保安咨询、承接安防工程和建立安防系统、社会性保安服务等。由于主管部门实行行政垄断、“画地为牢”政策，保安业普遍存在产权不清、政企不分、管理混乱、经营主体单一、服务领域过窄、队伍素质偏低、产品技术含量不高、缺乏国际竞争能力等一系列问题，呈现低层次运作状态。而这一切都与保安业所处的尴尬的法制环境密切相关。
保安业呼唤《反垄断法》
在中国，由于缺少一部以行政垄断为主要规制对象的《反垄断法》，其他专门性立法也不成气候，使得经济运行中行政性垄断仍然大量存在。这一问题在我国保安业18年的发展历程中已表现得十分突出:
我国保安业自诞生之日起就始终被置于公安机关的绝对领导之下，公安机关一直是用过去管理联防组织的模式去管理企业。保安公司从成立时的资金筹集到保安设备的购买及办公地点的选址，从经理和主要业务骨干的选派、委任到保安人员的招聘和政审，从公司的经营业务范围到警械的使用及具体收费标准，从保安人员的培训、管理到规章制度的制定，全部由公安机关一手包办。公安机关既是直接建设者、运行者，又是调控者和监管者。通俗地说，也就是把球场上的运动员、裁判员、教练员的职责揽于一身，生怕有管理不到位之处。如此以权力指挥企业的做法，使得保安公司成为一个发育不良的怪胎——像企业又不是真正意义上的企业，像事业（单位）又不是事业单位，像“第二警察”机构又不是警察机构。严重影响了我国保安业市场化、产业化、规模化、国际化的进程。
在中国，保安业主管部门奉行的是关门主义，境外资本和境内民间资本一律不允许进入。不仅独家垄断，还实行严格的地区封锁政策，公安部规定保安公司“一个城市只设一家，少数大城市可设两家。”这种人为的行业垄断、地区分割，严重背离了市场经济的规律与规则，限制了保安公司在不同地区之间的竞争，使我国保安业一直停留于小打小闹状态，出现谁也做不大的困境；更别说充分利用我国的人力资源优势，参与国际间的竞争了。问题的严重性还在于，主管部门认为这种行政管制手段用起来顺手和放心，省却了境外资本和民间资本进入后一大堆管理上的“麻烦”。同时这还是一道防护自身利益免遭损失的铜墙铁壁（绝大多数保安公司是由当地公安干警充当股东的）。保安公司也安心，因为“独此一家，别无分店”，没有竞争的压力，尽可以躺在垄断经营的温床上活得有滋有味。整个保安业都信奉这样的口号：“保安要发展，公安是靠山”,而市场经济所要求的市场主体意识、契约意识、法律至上意识、科技兴业意识，还没有完全在21世纪的中国保安行业文化中扎下根基。
现在企业制度远离保安业
众所周知, 股份有限公司是现代企业制度中最为成熟的形态。而目前的中国保安企业基本上还是以有限责任公司的组织形式一统天下，股份制公司仅少量出现在由银行组建的专业押运公司领域，上市的保安公司全国则没有一家。保安有限责任公司大致存在着三种不同的组织模式：一是由公安干警和少量非公安干警充当股东的公司；二是由地方公安机关单独投资的国有独资公司；三是完全由银行独资的押运公司。我们知道，有限责任公司这种企业组织形式最大的弱点是，企业发展所需资金除了自我积累和向银行贷款外，无法通过资本市场渠道解决。公安机关出于本部门资产保值增值的担心，普遍不愿借助企业家人才市场聘请职业化经理人管理企业，而更倾向于向保安公司派遣警官，让他们担任保安服务公司的经理或重要的中层干部职务。这些人或许对治安防范业务很熟悉，但很少有人具备现代职业化经理人的素质。同时由于被派遣的人员并没有改变人民警察的身份，纪律并不允许他们获取第二份的工资。也就是说，企业经营效益的好坏并不与经营管理者的薪金报酬直接挂钩，这在无形之中也使企业内部的利益动力机制受到削弱。可以说，我国的保安公司尽管名为“公司”，但与《公司法》所要求的建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度目标，相距还甚远。
部门特权何其多
问题并不仅仅止于上述这些。我们可以透过限制保安业竞争这扇窗口，窥见政府主管部门在依法行政方面的诸多遗憾：1、我国相关企业法规定，全民所有制企业必须实行所有权和经营权分离，企业依法享有经营管理的自主权。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。2、我国的《公司法》、《人民警察法》、《国家公务员暂行条例》都明令禁止包括人民警察在内的国家公务员从事营利性的经营活动或者受雇于任何组织和个人。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。3、我国的《反不正当竞争法》明令禁止政府滥用权力限制竞争行为。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。4、以国务院行政法规形式发布的《指导外商投资方向规定》，并没有把保安业列入限制类和禁止类外商投资项目。对此，公安部门可以自行认定为适用除外。在公安部2000年出台的《关于保安服务公司若干规定》中，我们可以从中发现太多的权力不受制约的人治烙印和部门特权倾向。
法律夹缝中生存的侦探业务
中西方刑事诉讼法律制度的不同，直接涉及西方保安业的两项主要业务种类——侦探调查和测谎审查能否移植到中国的问题。西方国家的侦探调查业和测谎审查业之所以会有一定的生存发展空间，很大程度上取决于英美法系国家的法律传统——刑事侦查体制的双轨制。在英美法系国家，刑事案件的调查不被认为是国家机关的垄断权力，不仅检察机关可以要求和指导侦查人员（一般为警察）对案件进行调查，犯罪嫌疑人也可以聘请辩护律师和私人侦探及民间鉴定人员调查案情和收集证据，两者同时展开并相互制约。在这种法律制度下，英美法系国家的侦探调查和测谎审查业务长盛不衰，仅英国现在就有3000多个私人侦探所，从业人员在1万人以上；测谎仪器自1921年美国加利福尼亚州首次在审讯中投入使用以来，现已成为西方国家保安公司的常用设备，在刑事侦查中发挥了重要作用。耐人寻味的是，近几十年来，许多实行单轨式侦查体制的大陆法系国家，也正向双轨式侦查体制靠拢。所谓单轨式侦查体制，即只有国家侦查机关才有侦查权，公民个人无权进行侦查活动。侦查被认为是国家侦控机关的单方行为，犯罪嫌疑人负有忍受国家执法机关侦讯的义务，辩方即使认为有证明自己无罪或罪轻的证据，也只能请求国家侦控机关或审判机关收集。为了克服单轨式侦查体制下侦控机关在收集辩护证据方面的天然不足，法国、德国等大陆法系国家已相继修正了刑事诉讼法，私人调查权由此得到了大陆法系国家官方的承认。现在，法、德两国保安公司的侦探业务和测谎审查业务都非常发达，私人侦探和测谎审查人员已成为像律师和医生一样的普通职业。在中国大陆，侦查体制由于受大陆法系的影响，罪案的调查权（包括使用测谎仪器的测试决定权）只能由侦查机关（含公安机关、国家安全机关和人民检察院）行使。民间的“福尔摩斯”在司法机关眼里是个头疼的家伙。自1992年中国当代第一家侦探机构——上海社会安全咨询调查事务所诞生以来，全国的大中城市已相继成立了上百家类似机构。香港的侦探社也在京沪两地设立了分支机构。它们大多打着“调查中心”、“信息咨询”的旗号，游走在法律的边缘。其业务主要集中在民商领域，像商务资信调查、协助企业打假、查找失踪人口、追踪逃逸债务人财产下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海从事的就是此类业务。当然不排除有些人已涉足婚外情调查领域。1993年，公安部曾发布《关于禁止开设“私人侦探所”性质的民间机构的通知》，一纸禁令使这些私人侦探转为了“地下工作者”。然而由于社会经济的发展、非公有制企业和外商投资企业日益增多，以及制假售假违法犯罪案件猖獗、知识产权纠纷数量上升、公民法律意识增强，使得社会对证据的需求量也越来越大，我国私人侦探业的地下业务量增长迅猛。但要使这一在法律夹缝中生存的行业合法化，最终还取决于我国刑事诉讼法律制度与国际惯例接轨的步伐。我国的测谎技术尽管从1991年开始已在司法实践中推广应用，但由于单轨式侦查体制的制约，目前还完全垄断在侦查机关手中。
不得不从事生产和商贸活动的公司
在西方国家，保安业属高新技术产业，所提供的安全技术防范跨国经营收入是保安公司盈利的主要来源。像美国的伯恩斯公司、法国的Ｒ·施勒保安服务中心、英国的克伯保安公司、加拿大的通达保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技术防范型经营模式而独领风骚的全球性跨国公司，其创造的价值在国民经济中所占比重较大。像日本西科姆保安公司一度还跻身世界500强企业之列。
在中国，绝大多数保安服务公司仍以提供“看家护院”的人力守护服务为主，科技含量低，安全技术服务开展缓慢，由此带来的问题是：所需人力多、消耗大、经济效益低，难以满足与现代化、智能化犯罪作斗争的需要。1999年2月，美国大使馆曾正式照会我国外交部，要求请泰国的保安公司参与使馆内的安全警卫工作。这可以看作是对我国保安业敲响的警钟。由于我国保安业的发展长期处于粗放型经营状态，使这一行业难以跨出国门，参与国际市场的竞争。美国遭到“9·11”恐怖袭击后，欧美国家的保安业火爆异常，保安人员一度供不应求，仅美国就有相当于1000亿元人民币的投资机会，但我国的保安业却很难从中分得一杯羹。这除了与我国科技实力不强的因素有关以外，政策性的制约因素也不容忽视。公安部的《关于保安服务公司若干规定》明令禁止保安服务公司从事生产和商贸活动，并且不得接受企业挂靠，不得延伸办企业，等等。这种不合理的规定，使我国治安防范产业的两大支柱——保安业与安防产品制造业长期处于分兵把守、各自为战的“两张皮”状态，严重削弱了保安业的国际竞争力。
盼望尽快出台《保安法》
中国已于2001年12月11日正式加入世界贸易组织。在五年过渡期后，也就是2006年12月11日，中国对外做出的包括服务行业在内的各项对外开放的承诺将变成现实。保安业在世界贸易组织《服务贸易总协定》中列入商务服务类别。对这一行业的外资进入问题，我国政府并没有特别的承诺或对外商有特别的限制。这也就意味着我国管理和技术水平相对落后的保安业，即将被迫与发达国家的一些强势企业同台竞技。目前欧美、东南亚的一些跨国公司已经在国内设立了相关办事机构或聘请专人开展市场调查，有的甚至已与国内有关方面谈妥了过渡期后的合资合作事宜。闭关自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解决问题。可以预言，未来保安服务市场的竞争将相当激烈和残酷。对此，分管保安业的公安部副部长罗锋曾大声疾呼：“我们自己再不能举步不前、犹犹豫豫了，千万不能错过这个发展的机遇！”
要想“与狼共舞”、从容应对，尽快出台一部完整的《保安法》或全国性的《保安条例》就成了关键。
在大多数西方国家，保安业除受到本国公司法、反垄断法等经济法律法规支持和约束之外，还受到本国专业法律法规的制约和保护，由此形成了保安业发展的双重保障和约束机制。例如，欧洲大部分国家都制定了不同形式的保安业行政法规；美国各州制定的有关保安法律更是纷繁复杂；日本、韩国的保安业又称警备业，故日本的保安法又称《警备业法》，韩国也专门制定了《用役警备业法》；新加坡的保安法律也很完善，专门有《工商保安公司法》。在中国，近年来不少省、市、自治区根据保安业在当地发展的实际情况，也陆续制定了一些地方性法规或规章。由于这些地方性法规、规章都是由有关省份的公安厅参照公安部的红头文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不负责的干预进行了制度化。迄今为止，我国除了有一部规范专职守护押运人员枪支使用管理的行政法规外，尚没有一部完整的《保安法》或全国性的《保安条例》，这使我国的保安业面临的许多棘手问题都无法可依。
为了充分利用加入世界贸易组织后的过渡期这一难得的发展机遇，保安业再也不能等待了。
我国保安业市场准入思考
我国保安业发展至今已有19年历史了。19年来，行业主管部门对保安业一直实行的是行政管制、垄断经营、地区封锁政策，即使在我国加入世界贸易组织后也没有丝毫的松动。那些明显与贸易自由化、促进公平竞争等世界贸易组织基本法律原则相悖的部门保护主义规章和地方性法规，并没有得到全面清理、修改或废止。由此引发的与外商在市场准入问题上的争议已到了白热化程度。而主管部门仍在等待观望之中，希望国家以保护幼稚产业和维护国家安全为由，对这一行业继续实行部门既定的特殊贸易保护政策。同时，如果保安业一旦允许外资进入的话，也就意味着必须按照世界贸易组织主张的非歧视贸易原则，对内资进入这一领域实行国民待遇。
该不该把保安业当作幼稚产业并继续采取特殊的保护措施
诚然，我国当代保安业起步是比较晚，底子也比较薄，但这只是与一些传统产业比较而言。与IT业、家用电器业、房地产业等新兴行业相比较，保安业起步还算是比较早的。现在那些新兴行业不是也涌现出了像海尔、春兰、联想、北大方正等一大批具有国际竞争实力的大型企业集团了吗？对此，我国的保安业应该摒弃夜郎自大的心态，真正感到汗颜才是。再与港台地区的保安业相比较。香港的保安业起步于上世纪70年代，台湾的保安业则与大陆同龄，可现在两地都有了一批称雄东南亚的巨型企业。仅台北市就有各类保全股份有限公司（台湾的保安业称“保全业”）和外国跨国公司的分支机构77家。在岛内拥有61家分支机构的中兴保全股份有限公司，靠经营驻卫保全业务起家，如今的经营范围除了传统的保安服务和安防产品制造以外，已拓展到电视传媒、电信、期货、证券等领域。反思大陆的保安业，尽管18年来队伍呈滚雪球似的壮大，但就产业集中度和企业规模而言，在现行体制下却是一个永远也长不大的侏儒。从这个意义上来说，我国大陆的保安业的确“幼稚”。但这样的“幼稚”，不是缺乏关爱造成的，而恰恰是宠爱和保护过了头！对于这样一个拥有140万从业人员而又缺乏竞争力的“虚胖型孩子”，得让他去经风雨、见世面，到市场经济的大潮中去磨练一番。当然，在市场开放的前期，必要的保护还是需要的。但各项保护措施必须在世界贸易组织规则所允许的范围之内，保护力度应适当而不能过大，仅以达到限制和消除过度竞争为目的，而且保护的目的也是为了能够尽早取消保护。
保安业市场准入自由化后 会不会引起行业市场混乱
保安业市场开放以后不至于像有些人想象的那样，会天下大乱，而恰恰是有利于天下大治。保安行业有它一定的特殊性，其服务的种类、数量和质量等不仅关系到受益方的切身利益，而且，运用不当也会变为某些人实现自己利益、伤害他人的手段。当前，少数保安人员为了效忠雇主动辄打人的事件屡屡发生就是明证。出现这样令人遗憾的事件，媒体一般认为是政府管制不严的结果。这种认识有一定道理，但很不全面。应该说，保安业现在出现的这样那样的问题，是政府在该管的地方管得不严，在不该管的地方管得过死造成的。归根结底，是垄断体制下市场秩序不规范所导致的结果。保安业的社会目标是为了维护社会治安，保安人员任何扰乱社会秩序的行为，都是与这一行业的价值目标背道而驰的，也是与这一行业所应遵循的职业道德格格不入的。因此，无论是由谁来办保安企业，无论是在国外还是在国内，没有一个正规保安企业的老板会纵容雇员去替客户充当打手的。否则，这等于拿自己的企业在搞自杀性的游戏。事实上，保安打人事件大多发生在单位自建的保安组织。其原因主要在于这些非正规的保安人员必须服从本单位的商业利益，否则这些人将面临饭碗被砸的危险；再有就是这些保安组织所雇佣的人员没有严格的从业资格准入限制，平时也缺乏职业道德方面的教育。在西方国家，并不存在这样的单位自建组织，任何单位和场所需要保安人员，都必须由持有营业执照的保安公司派驻。被派驻的人员对客户所提出的超出合同约定的要求有权加以拒绝，而不必担心自己会遭致保安公司的解雇（因为这种行为是保安公司所倡导的），顶多换个地方执勤而已。这也就是西方国家保安业十分注重操守，没有那么多的违法违纪事件的原因。其动因恰恰在于市场竞争的激烈。企业要想在竞争中求得生存和发展，良好的形象就是维系企业命脉的最重要的生命线。而要维护好企业形象，除了做到纪律严明、依法执业以外，还必须依靠一支高素质的职工队伍。因此，可以得出以下结论：保安业的乱与不乱，并不在于企业由谁来办（即使是一位不懂保安业务的农民投资商，他也会想方设法聘请高人来管理企业的），而在于市场有没有竞争、市场有没有规则。只要对申请执业的投资者的资质条件和从业人员的准入资格进行严格的审批，按国际通行的市场规则进行依法管理，市场放开不一定会乱。相反，严格限制各类投资主体进入，实行垄断经营，必然使居于垄断地位的国有正规公司的服务产品价高质低，服务品种难以满足市场多样化、多层次的需要，从而导致各种杂牌保安组织乘隙扰乱市场，甚至为地下经营创造条件，如此这般，保安业仍然会像现在这样。 保安业市场对内对外开放后 会不会危及国家安全、 引发社会动荡
首先，从宏观层面来看，国家安全是一个动态的、综合性的概念，它囊括国防安全、生态安全、经济安全、生产安全、社会公共安全、文化安全、公共卫生安全、信息安全等诸多层面。如今，文化、教育、环保、信息等行业都已走上了以产权制度多样化、投资主体多元化、市场竞争日趋激烈化为主要特征的产业化发展之路，银行、保险、电信、医疗卫生等市场也在逐步地实行开放。这些涉及国家安全的行业在与国际惯例接轨的进程中，非但没有危及国家的经济、文化、生态、信息安全，相反倒是增强了国家的综合实力，同时也提高了行业自身的抗风险能力。保安业市场开放后，归根结底它不过是一个商务服务行业。它并不干预国家的政治生活和司法独立，也不介入国家的行政执法，如何会危及国家安全呢？
其次，从微观层面来看，保安人员责任无限（可能会付出生命的代价），但权力却极为有限。按照我国现行的法律和政策，除了专职守护押运人员（主要集中在银行业和其他关系国计民生的重点单位、要害部位）可以在执行任务时配备公务枪支以外，其他保安人员与普通百姓相比，在行使权限方面并没有任何特殊权利，他们履行职责依据的是任何公民都具有的正当防卫权和对现行作案人员的扭送权，以及对正在发生的治安灾害事故的救护权。他们也不像警察那样拥有盘查权和搜查权，甚至也不包括出警权和处警权。与其他百姓惟一不同的是，保安人员执勤时可以持一根不具备杀伤力的橡胶警棍。就执勤器械而言，这与其他公民可以合法地持一根木棍进行自卫也没什么两样。因此，如果担心保安服务市场开放后会影响公共安全的话，可以对武装守护押运企业的市场准入进行必要的限制，而没有必要对全行业实行市场封锁。
再次，从横向比较来看，国际上尚没有私人保安业危及国家安全的先例。全世界186个国家中，有154个国家有保安业。除新加坡外，其余153个国家的保安业均是民营企业占主导地位。即使是在越南，其保安业也完全实行了私有化。回顾西方保安业150多年的历史，我们很难找到私人保安业危及国家安全的先例。只是在个别国家和地区出现过保安人员受雇于黑社会组织，为其头目充当私人保镖的情况。
发展是执政兴国的第一要务
保安业的发展已到了历史的十字路口。加快发展的历史机遇不等人，强军压境的逼人态势不等人，社会治安的严峻形势不等人。保安业的加快发展惟有改革开放。改革开放的关键在于体制创新。
建议对保安业管理体制进行改革。可以参照国际通行做法，重新划归保安业的行业管理职能部门，加强对保安业的治安行政管理（保安业可列入特种行业进行治安行政管理）。待时机成熟后，对保安业的行业管理，还是要通过培育和发展行业协会的办法，引导保安服务企业走行业自律之路。
只要把阻碍保安业发展的最大拦路虎——体制问题解决了，相信这一行业其他问题都可迎刃而解。保安业加快发展的春天翘首可待。
背景资料
西方保安业的发展历程
在西方保安史上，美国人阿伦·平克顿于1850年创建的平克顿侦探公司，被认为是保安行业兴起的开端。它的早期业务主要是侦破发生在铁路上的盗窃案件和向铁路公司提供各种警卫性服务。之后，其不断扩大工作范围，并且在侦破许多刑事案件方面立下了汗马功劳。
西方保安业真正成熟是在第一次世界大战以后，服务的中心，从单纯的犯罪案件后的调查转移到了综合性的多种危险前的预防，自此，西方保安业进入高速发展阶段。在整个社会治安防范体系中，保安业也从警察机构的辅助角色，渐渐居于中心的地位。进入20世纪60年代以后，西方保安业终于形成一个以侦探调查、警卫巡逻、武装押运、保安设备、保安咨询和测谎审查等为主要业务形式的庞大的社会职业。以美国为例，到20世纪末，全美保安业已发展成为拥有从业人员210万人、4万多家保安公司、每年开支217亿美元、营业收入1000亿美元的庞大产业。其从业人员是全美警察总数的3.5倍，其开支比全美警察机关多出58％，其营业收入约占美国GDP的1％。在种族冲突激烈的南非和以色列，保安业已跻身国民经济十大支柱产业之列。
进入21世纪以后，在席卷全球的行政改革浪潮推动下，西方国家正在展开第五次警务革命，保安业的社会地位进一步攀升。这次警务革命提出的理论口号是：“国家警察与社会警察并存。”所谓社会警察，也就是私营保安公司的从业人员。西方国家政府认为，应该通过进一步发展保安业，并允许其替代国家警察的部分职能，迫使警察机构改变服务态度，提高工作效率和资金使用效益，节约行政开支，从而形成国家警察与社会警察相互竞争的态势。例如,在英国，保安公司已开始替代警察接管维持法庭秩序和管理监狱的工作。
中国保安业的发展历程
中国保安业的产生要追溯到1400多年前的北魏末年。当时的一些武艺高强人士，已把专门护送富贵人家出行和确保财物长途运输安全作为一项谋生手段，但这仅还是一种个体性质的职业行为。到了明朝中叶，随着商品流通的日趋活跃，人财物的流动促使专门从事有偿护卫服务的镖局应运而生，并在清朝得以空前发展，仅北京就有十余家。清末创办近代意义上的专门警察机构后，镖局走向衰落。1921年，北京最大的镖局——会友镖局摘下最后一块牌匾，标志着带有浓重封建色彩的中国旧保安业完全退出历史舞台。
20世纪80年代，处在改革开放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中国内地第一家保安服务公司。这一做法随即得到了我国最高领导层的重视。1985年的全国政法工作会议决定在国内大中城市予以推广。此后，保安业得以稳步发展。截止2002年底，中国内地有正规保安服务公司1500多家，经严格培训的保安从业人员46.3万人，但实际从业人数达140万。保安业务范围主要有门卫、守护、巡逻、营业性文体活动的安全服务、武装押运、道路交通协管、特殊性安全服务、保安器材营销、保安咨询、承接安防工程和建立安防系统、社会性保安服务等。
作者单位：江苏常州新北区委政法委